Làm thế nào để giải quyết tình trạng rất ít đơn khởi kiện hành chính được gửi đến Tòa án, trong khi đơn khiếu nại gửi đến các cơ quan hành chính vẫn ngày càng gia tăng?
Khiếu kiện đến cơ quan hành chính vẫn tăng
Theo thống kê của Tòa án nhân dân tối cao về số lượng vụ án hành chính đã thụ lý thì năm 2004 có 1.746 vụ; năm 2005: 1.361 vụ; năm 2006: 1.232 vụ; năm 2007: 1.686 vụ; năm 2008: 1.399 vụ. Trong khi đó, mỗi năm cơ quan hành chính nhà nước các cấp phải tiếp nhận và giải quyết hàng chục nghìn vụ khiếu nại. Riêng 3 năm 2006 - 2008, các cơ quan hành chính đã nhận được 303.000 đơn khiếu nại về gần 235.000 vụ việc. Cụ thể, UBND các cấp đã tiếp nhận hơn 214.000 đơn về hơn 182.000 vụ việc, các bộ ngành tiếp nhận gần 89.000 đơn về khoảng 53.000 vụ việc. Theo báo cáo kết quả giám sát của UBTVQH năm 2008 tại 28 tỉnh, trong số xấp xỉ 57.000 vụ việc khiếu nại hành chính đã giải quyết thì chỉ có 310 vụ việc công dân khởi kiện ra tòa án. Và gần đây nhất, theo báo cáo của Chính phủ trước QH, tình hình khiếu nại, tố cáo năm 2010 vẫn tiếp tục tăng so với năm 2009. Các bộ, ngành và địa phương đã tiếp nhận và xử lý 157.797 đơn khiếu nại, tố cáo (tăng 29,8%). Số lượt công dân đến các cơ quan nhà nước khiếu nại, tố cáo cũng tăng với 379.989 lượt người (tăng 23,7%), khiếu kiện đông người cũng tăng 43,11%. Như nhiều năm trước đây, nội dung khiếu nại chủ yếu vẫn tập trung vào lĩnh vực đất đai (69,9%). Còn tố cáo chủ yếu là tố cáo cán bộ, công chức có biểu hiện tiêu cực, tham nhũng, vi phạm pháp luật, mà nhiều nhất vẫn là về quản lý đất đai.
Như vậy, sau hơn 12 năm, người dân tuy đã biết đến khái niệm Tòa án hành chính nhưng số lượng các vụ án hành chính vẫn chưa nhiều. Năm 2008, nếu như toàn ngành Tòa án trong cả nước thụ lý, giải quyết 79.291 vụ án hình hình sự, 192.336 vụ việc dân sự, nhưng chỉ có 1.399 vụ án hành chính. Do đó, có những Tòa án cả năm không có vụ án hành chính nào, có Tòa chỉ một vài vụ. Để giải quyết sự bất hợp lý này, nhiều giải pháp đã được đưa ra, trong đó có đề xuất đổi mới mô hình tổ chức và tiếp tục mở rộng thẩm quyền của Tòa án.
Khi Tòa phúc thẩm được tổ chức theo khu vực
Mặc dù Tòa án hành chính đã được thành lập và thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính ngày càng được mở rộng, nhưng Tòa vẫn chưa thực sự thoát được sự phụ thuộc nhất định vào chính quyền địa phương. Điều này xuất phát từ mô hình tổ chức hệ thống Tòa án của nước ta còn nhiều hạn chế. Tòa hành chính phụ thuộc vào chính quyền địa phương về quan hệ hành chính và sự hỗ trợ cơ sở vật chất. Một số cấp ủy địa phương nhận thức chưa đúng vai trò lãnh đạo của Đảng về công tác xét xử đối với Tòa án có tổ chức Đảng phụ thuộc mình. Đặc biệt, trong lĩnh vực hành chính, những việc như thẩm phán cấp huyện xét xử một quyết định hành chính của Chủ tịch UBND huyện hay thẩm phán cấp tỉnh xét xử hành vi hành chính của một Chủ tịch UBND tỉnh thì có khả năng dẫn đến thiếu khách quan.
Do đó, tổ chức hệ thống tòa án sắp tới nên thành lập theo khu vực, gồm Tòa án sơ thẩm khu vực được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện; Tòa án phúc thẩm có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án, Tòa thượng thẩm được tổ chức theo khu vực có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm.
Tuy nhiên, mô hình này vẫn còn phát sinh bất cập nhất là trong các vụ kiện hành chính. Ví dụ, khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh mà trái pháp luật, xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của người dân thì họ khởi kiện ở đâu? Nếu khởi kiện tại Tòa án cấp phúc thẩm (tương đương cấp tỉnh) thì vẫn chưa khắc phục được tình trạng bị ảnh hưởng bởi cấp ủy và chính quyền địa phương như đã phân tích ở trên.
Thiết nghĩ, trong mô hình cải cách tổ chức Tòa án sau này nên theo hướng triệt để hơn, tức là Tòa án phúc thẩm theo mô hình của Nghị quyết số 49/NQ-TW cũng nên được tổ chức theo khu vực. Căn cứ vào đặc điểm địa lý, tính chất dân cư và đặc biệt là số vụ việc khiếu nại, khiếu kiện sơ thẩm, phúc thẩm để thành lập các Tòa phúc thẩm khu vực trên cơ sở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp tỉnh hiện nay. Theo mô hình này, hệ thống tòa án ở nước ta sẽ có sự thay đổi cơ bản về tổ chức, trong đó các tòa án địa phương sẽ được thay thế bởi Tòa án sơ thẩm khu vực và Tòa án phúc thẩm khu vực; trong mỗi tòa án khu vực sẽ có một tòa chuyên trách xét xử các vụ án hành chính.
Và tiếp tục mở rộng thẩm quyền
Hiện nay, Luật Tố tụng hành chính 2010 đã khắc phục được nhiều hạn chế của các văn bản trước đây bằng quy định mang tính loại trừ về thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính của Tòa án. Tuy nhiên, một yêu cầu căn bản của Nhà nước pháp quyền chính là tinh thần thượng tôn pháp luật, mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức bao gồm cả các cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đều làm việc theo Hiến pháp và pháp luật. Do đó, ngoài việc cần được bảo đảm độc lập với các cơ quan hành chính, thì các cơ quan tòa án còn phải có thẩm quyền quyết định tính đúng, sai của tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính và mục tiêu là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi cá nhân, cơ quan, tổ chức tại các cơ quan tòa án của Luật Tố tụng hành chính.
Vì vậy, về lâu dài, không nên có bất kỳ quyết định hành chính, hành vi hành chính nào của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước lại không bị kiểm soát. Tuy nhiên, việc mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính theo hướng đề xuất này phải có lộ trình. Theo đó, trong những năm tới, chỉ nên xem xét làm rõ và đưa các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức vào đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án. Bởi, dù là quyết định, hành vi mang tính chất nội bộ nhưng cũng là quyết định, hành vi hành chính. Hơn nữa, trong trường hợp quyết định hành chính đó, hành vi hành chính trái pháp luật và xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân thì không có lý gì mà người dân lại không thể khởi kiện người hoặc cơ quan thực hiện hành vi đó ra Tòa án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Thực tế thời gian qua cho thấy, hành vi tắc trách, thiếu trách nhiệm trong hoạt động quản lý, điều hành nội bộ của một số cơ quan, tổ chức đã dẫn đến thiệt hại của người dân nhưng rất khó quy trách nhiệm để xem xét bồi thường thiệt hại. Bởi vì những hành vi đó không được coi là đối tượng bị khởi kiện hành chính tại Tòa án; trong khi, theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, nếu không có bản án, quyết định của Tòa án thì không có căn cứ để xác định hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức nhà nước.
